Desde la toldilla y comentando asuntos de actualidad con un buen amigo, marino y portuario de gran experiencia, disertábamos sobre la situación política actual y de algunos nudos que atan y afligen al sector. Y es que, en el complejo entramado jurídico que regula la actividad portuaria, existe una aparente contradicción que afecta directamente a los consignatarios y al papel que desempeñan dentro del puerto. Mientras el artículo 106 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante atribuye a la Autoridad Portuaria la ordenación, coordinación y control del tráfico portuario tanto marítimo como terrestre, el artículo 65 transfiere a los consignatarios la responsabilidad de coordinar las actividades empresariales en determinadas zonas y operaciones.
Si bien según el artículo 2 de la Ley de Puertos, el tráfico portuario incluye todas las operaciones de entrada, salida, atraque, desatraque, transferencia de mercancías y almacenamiento temporal en el espacio portuario; y, a su vez, el artículo 25 establece que las Autoridades Portuarias son las competentes para la coordinación de los modos de transporte y la ordenación del tráfico portuario. Sin embargo, cuando analizamos el artículo 65, observamos que el legislador impone al consignatario la obligación de responder por el cumplimiento de las obligaciones de coordinación de actividades empresariales en zonas no concedidas ni autorizadas y esto genera una paradoja jurídica: se exige responsabilidad a quien no tiene necesariamente poder de decisión ni control operativo sobre la totalidad del entorno donde se desarrollan las actividades.
Una paradoja con serias implicaciones prácticas
Desde el punto de vista del derecho civil y mercantil, la atribución de responsabilidad debe ser proporcional al grado de control efectivo y a la capacidad de intervención del sujeto obligado. El principio de limitación de responsabilidad, recogido en el artículo 1101 y siguientes del Código Civil, y desarrollado en el ámbito marítimo por los artículos 391 y siguientes de la Ley de Navegación Marítima, establece que el responsable solo debe responder por los daños o incumplimientos que le sean imputables directa y objetivamente. Por tanto, la imposición al consignatario de la obligación de coordinación de actividades sobre las que carece de capacidad real de gestión podría ser considerado una carga desproporcionada y esta situación podría incluso rozar la inconstitucionalidad, al vulnerar los principios de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y de tutela judicial efectiva (art. 24 CE). No ha ocurrido que yo sepa aún, pero si un consignatario es sancionado por incumplir obligaciones de coordinación sin tener los medios o competencias necesarias, se produciría una situación de indefensión que veo difícilmente compatible con el marco constitucional.
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Por ejemplo, imaginemos que durante una operación de mantenimiento en el muelle, un trabajador de una empresa auxiliar sufre un accidente al coincidir con personal de otra compañía que realizaba maniobras de apoyo al atraque. El suceso ocurre en una zona no otorgada en concesión, por lo que, conforme al artículo 65 de la Ley de Puertos, la responsabilidad de coordinar las actividades empresariales recae sobre el consignatario que representa al armador. Si se demuestra que no estableció los mecanismos de coordinación necesarios o no comunicó los riesgos existentes, podría ser sancionado por incumplimiento de sus deberes, aun cuando no tenga control directo sobre el personal o las instalaciones implicadas.
¿Qué vías existen?
En esta situación en el colectivo existe preocupación, aunque no se alzan voces. Pienso que los consignatarios (afectados) podrían solicitar una interpretación restrictiva de la norma ante los tribunales, apoyándose en la jurisprudencia que exige que la responsabilidad administrativa esté vinculada a una conducta propia y a un daño concreto. Y si se apreciara una posible vulneración de derechos fundamentales, cabría incluso plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Por otra parte, tras agotar las vías ordinarias, podría interponerse recurso de casación ante el Tribunal Supremo para aclarar el alcance de la responsabilidad del consignatario.
El puerto es un ecosistema muy complejo donde confluyen intereses de todo tipo, públicos y privados y transferir una responsabilidad sin correspondencia con una capacidad de control efectivo puede generar inseguridad jurídica y distorsionar el equilibrio del sistema portuario. Cuando la ley impone obligaciones de coordinación o de control a sujetos que carecen de medios reales para ejercerlas, el resultado no es una mayor seguridad, sino una mayor confusión, que en última instancia puede traducirse en una litigiosidad creciente. La delimitación de competencias y responsabilidades no es una cuestión meramente técnica, es un elemento esencial para garantizar el equilibrio institucional del sistema portuario.
Una interpretación coherente con los principios del Derecho exigiría delimitar claramente el ámbito de responsabilidad del consignatario, circunscribiéndolo a las actividades sobre las que tenga capacidad de gestión y decisión efectiva y reservando a la Autoridad Portuaria las funciones de control general y supervisión que le son propias. De este modo se preservaría el equilibrio entre la responsabilidad pública y la iniciativa privada, evitando que el consignatario se convierta en un garante universal de lo que, en esencia, sigue siendo competencia indelegable de la Autoridad Portuaria.
En definitiva, la seguridad jurídica y la claridad competencial son condiciones indispensables para que el puerto funcione como un espacio de cooperación eficaz entre lo público y lo privado, donde la responsabilidad se asuma conforme a la realidad del control y no a una ficción normativa que confunde la gestión con la representación.
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