Hemos hablado en repetidas ocasiones de las funciones de poder público de las Autoridades Portuarias, pero no tantas de las materias sujetas a potestades administrativas de policía especial. El Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en lo sucesivo TRLPEMM) es escueto en esta materia.
Por una parte, establece (ex artículo 65) que la Autoridad Portuaria controlará en el ámbito portuario el cumplimiento de la normativa que afecte a los sistemas de seguridad, incluidos los que se refieran a la protección ante actos antisociales y terroristas, sin perjuicio de las competencias que correspondan a otros órganos de las Administraciones públicas, y de las responsabilidades que en esta materia correspondan a los usuarios y concesionarios del puerto y, por otra, la Autoridad Portuaria elaborará un Plan para la Protección de Buques, Pasajeros y Mercancías contra actos antisociales y terroristas que, previo informe favorable del Ministerio del Interior y del órgano autonómico con competencias en materia de seguridad pública sobre aquellos aspectos que sean de su competencia, también formará parte de las Ordenanzas Portuarias.
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Resulta llamativo que siendo este asunto tan importante transcurre el tiempo y aún el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana no ha aprobado un Reglamento de Explotación y Policía junto con el modelo de Ordenanzas Portuarias que exige el TRLPEMM (ex artículo 295). La situación es precaria, pero no ya únicamente desde el punto de vista de la protección portuaria sino también porque una de las dos únicas potestades públicas de las Autoridades Portuarias es, precisamente, la policía y vigilancia del dominio público portuario (dominio público marítimo-terrestre afecto a los puertos) y la utilización del dominio público portuario (ex artículo 73) y porque, además, la utilización de instalaciones portuarias fijas por los buques, el pasaje y las mercancías (ex artículo 74) los servicios generales de la Autoridad Portuaria (ex artículo 107) el uso obligatorio de otros servicios portuarios (ex artículo 112) se deben regir por lo establecido en la ley y en el ¡Reglamento de Explotación y Policía y en las correspondientes Ordenanzas Portuarias!
Pero, volviendo al servicio de policía portuaria considero relevante apuntar que la palabra policía se relaciona etimológicamente con la idea de orden y de la acción “ordenar” deriva, precisamente, el término ordenanza. Por consiguiente, los antiguos celadores guardamuelles hoy denominados policías portuarios por mor de la clasificación profesional que establece el convenio colectivo de puertos del estado, son el personal adscrito al servicio de policía portuaria (servicio de orden portuario) sobre el que recae la importante misión de ejercer las funciones de policía especial administrativa.
Las referidas funciones serán ejercidas (ex artículo 296 del TRLPEMM) en la forma que determine el ¡Reglamento de Explotación y Policía! por el personal de la Autoridad Portuaria, debidamente cualificado y adscrito al Servicio de Policía, a cuyo efecto tendrá la consideración de agente de la autoridad de la Administración portuaria en el ejercicio de las potestades públicas recogidas en la ley (policía del dominio público) sin perjuicio de la obligación de colaborar siempre que sea preciso con las fuerzas y cuerpos de seguridad.
Está claro que el Organismo Público Puertos del Estado está encontrando dificultades en la tramitación del Reglamento de Explotación y Policía. Han circulado varias versiones, pero hasta la fecha no ha habido “fumata blanca” para un texto controvertido en el que se encuentran dos modos diferentes de entender este servicio para la seguridad portuaria en el que las Autoridades Portuarias de Valencia y Barcelona son los exponentes de estas visiones.
Sin decir quién quiere qué (sabrá el lector reconocer cuál de las visiones pertenece a qué actor) hagamos antes un poco de historia.
Las Ordenanzas Generales de la Armada del Siglo XVII (1627) son el antecedente más antiguo de la era moderna en el que se habla de la policía de los puertos, fueron promulgadas por Felipe IV en el contexto de la Guerra de los Treinta Años y establecieron una nueva organización para la Armada, con una estructura más jerárquica y disciplinada. A estas ordenanzas le siguieron las de 1673 promulgadas por Carlos II, y las sucesivas ordenanzas de 1748 de Fernando VI que fueron perfeccionándose hasta 1793. En todas ellas la policía de los puertos corresponde al Almirantazgo, desde una inicial dependencia de los “alcaldes de mar” quienes debían velar por la seguridad de los puertos estableciendo guardias en las puertas del puerto y en los lugares más importantes hasta la creación de la figura del capitán de puerto consolidada a finales del S. XVIII cuyo cargo y obligaciones estaban el buen amarradero de las embarcaciones, su buen orden en cargas y descargas, y relativamente a la policía en general y su seguridad, la limpieza del puerto, su conocimiento cabal, y la dirección en entradas y salidas, y de todas las maniobras ocurrentes en él. La evolución de la protección portuaria no escapó a la influencia francesa de principios del S. XIX y una nueva disposición militar en 1829 con el Real decreto organizando el Cuerpo de Carabineros de costas y fronteras para impedir el contrabando, organizaba que el resguardo marítimo comprendería dos ramos o grandes divisiones de servicio: el resguardo especial de alta mar, que “será favorable por buques guardacostas”, y, el resguardo de puertos íntimamente unido y combinado con el terrestre, “compuesto por embarcaciones menores armadas” y “una fuerza de 700 hombres” que debía obrar en estrecha combinación con el cuerpo de carabineros a las órdenes de estos.
El declive de la influencia militar en la vida social hace que la Hacienda pública dispute el control de la seguridad de los puertos debido a su especialidad de intervención sobre las mercancías a la vez que las construcciones portuarias pasan a depender del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. El 28 de marzo de 1844, se crea un nuevo cuerpo, la Guardia Civil que con el paso del tiempo pasaría a hacerse cargo de la protección portuaria.
La Ley de puertos de 7 de mayo de 1880 (artículo 21) establecía que el establecimiento, reparación, conservación y limpia de los puertos, su régimen, servicio y policía, en todo lo civil, correspondía en los puertos de interés general al Ministerio de Fomento, pero ni la Ley ni el Reglamento General para la organización y régimen de las Juntas de obras de puertos de agosto de 1898 menciona la responsabilidad que corresponde en el ámbito de la protección a la administración portuaria. Entonces era el Gobernador de la provincia, oyendo al Capitán del puerto, al Ingeniero Jefe, al Director de Sanidad y al Administrador de Aduanas, quien “distribuirá y designará las zonas del puerto para los diferentes servicios sobre los muelles, y resolverá los incidentes que se promuevan acerca de su uso y policía”.
En 1866 la Ley relativa al dominio y aprovechamiento de aguas, también establecía que la policía de los muelles en ríos, lagos y puertos estará a cargo de la Autoridad civil local, con intervención de la de Marina, en donde la hubiere, relativamente a la policía de los puertos.
En el convulso Siglo XX se sucede la transformación y la desaparición de cuerpos y se llega a nuestros días. El Real decreto de 19 de enero de 1928 deroga la Ley de 1880 y el anterior reglamento (reformado por el Real decreto de 11 de octubre de 1923 y las Reales órdenes de 29 del mismo año y de 7 de enero de 1924 sobre aprobación del Reglamento general para la organización y régimen de las Juntas de Obras de puertos) e inserta un nuevo Reglamento para la ejecución de la Ley de Puertos. En este nuevo Reglamento las Autoridades de Marina a través del Capitán de Puerto dictan y hacen cumplir las prescripciones y reglas de Policía para el libre uso del mar y de sus playas y corresponde a los Gobernadores civiles la policía del servicio sobre los muelles. Aparece por vez primera la figura de los Celadores Guardamuelles que junto a demás personal subalterno estarán a las inmediatas órdenes del ingeniero encargado del servicio, tendrán el carácter de Guardas jurados, usarán uniforme y serán nombrados por el Gobernador de la provincia a propuesta del Ingeniero Jefe de los puertos del Estado o del Ingeniero Director en los puertos donde haya Junta de Obras.
El personal afecto a la policía de los puertos de interés local se nombrará por la Corporación o Autoridad competente, correspondiendo al Ingeniero Director proponer al Gobernador civil en las poblaciones que sean capitales de provincia, o a los Alcaldes en las que no lo sean, los Celadores, Guardamuelles, Vigilantes y demás personal que haya de ejercer la policía de los muelles con carácter de guardias jurados y derecho a uso de arma, dando cuenta a la Comisión permanente del nombramiento, castigos y separación de dicho personal. Y esto continúa así por tiempo como se ve en el Decreto de 24 de enero de 1958 por el que se asignan a las Comisiones Permanentes de las Juntas de Obras y Servicios, Comisiones Administrativas e Ingenieros Directores de Puertos determinadas funciones, hasta que en la Ley 27/1968, de 20 de junio, sobre Juntas de Puertos y Estatuto de Autonomía se traslada a los Consejos de Administración ostentar, por delegación del Gobierno, las facultades de policía que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.
Por otra parte, tras la guerra civil la Ley de 15 de marzo de 1940 reorganizando el benemérito Cuerpo de la Guardia Civil hace que este cuerpo integre al de Carabineros y la Ley de 19 de febrero de 1942 por la que se crea la Subsecretaría de la Marina Mercante, junta la administración marítima en la organización militar bajo la dependencia en los puertos del Capitán de Puerto o, según el caso, la del Comandante militar de Marina.
Llegado a nuestros días la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, sucesora de la Ley 55/1978, de 4 de diciembre, de la Policía, en su artículo 12 de distribución material de competencias asigna al Cuerpo de la Guardia Civil el resguardo fiscal del Estado y las actuaciones encaminadas a evitar y perseguir el contrabando y la custodia de los puertos y al Cuerpo de Policía Nacional el control de entrada y salida del territorio nacional de españoles y extranjeros, la investigación y persecución de los delitos relacionados con la droga y el control de las entidades y servicios privados de seguridad, vigilancia e investigación, de su personal, medios y actuaciones entre otros. Aparece la Ley 27/1992 de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, desaparece la administración militar y crea las Capitanías Marítimas y las Autoridades Portuarias quienes pasarán a responsabilizarse de los servicios contra incendios, de vigilancia, seguridad, policía y protección civil portuarios, sin perjuicio de los que correspondan al Ministerio del Interior o a otras Administraciones Públicas y, posteriormente, la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general asignó las funciones de policía especial (potestades administrativas) al servicio de policía portuaria a través de los “celadores-guardamuelles y demás personal de la Autoridad Portuaria, debidamente cualificado y adscrito al Servicio de Policía” sentando las bases de la seguridad en los puertos tal y como los conocemos hoy.
Esta acepción del término celador guardamuelles acuñada en 1924 y desarrollada en los distintos reglamentos de servicios, policía y régimen del puerto desapareció en la última reforma de la Ley de puertos la Ley 33/2010, de 5 de agosto, de modificación de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general que posteriormente quedó refundida en el definitivo Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante vigente.
Las competencias de seguridad pública relativas al mantenimiento de la seguridad ciudadana y la prevención y persecución de infracciones penales están encomendadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad por la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana y quedan al margen de las funciones de policía administrativa que corresponden a la Autoridad Portuaria y que se ejercen por medio del servicio de policía portuaria.
El personal adscrito a policía portuaria únicamente tendrá la consideración de agentes de la autoridad de la Administración portuaria en el ejercicio de las potestades administrativas que tienen encomendadas, dentro del ámbito territorial y funcional de su competencia, en las que se les otorga esta especial protección frente a los ciudadanos.
Por Resolución de la Secretaría de Estado de Seguridad sobre distribución territorial se estableció respecto a la seguridad ciudadana que las zonas de los puertos abiertas al uso general fuesen competencia de la Policía Nacional y que las zonas de acceso restringido dónde tienen lugar las operaciones portuarias y dónde se produce la interfaz buque puerto fuesen de responsabilidad de la Guardia Civil. En materia de explosivos la cuestión se complica porque si la detección de explosivos se produce en tierra le pertenecerá a la unidad que disponga de unidad de TEDAX más cercana (policía o guardia civil) mientras que si el explosivo está en el mar la competencia para su desactivación le corresponde al grupo especialista en buceo de la Armada (equipos de desactivación de explosivos EDE).
Y para terminar este repaso histórico jurídico sobre la responsabilidad de la protección de los puertos sólo nos queda la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada a cuyos efectos la seguridad privada tiene como fines contribuir a garantizar la seguridad pública y entre sus funciones está la de la vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto públicos como privados, así como de las personas que pudieran encontrarse en ellos, reservando estas funciones únicamente a empresas de seguridad privada, sin perjuicio de las competencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
En este contexto, volvamos a dónde nos hallábamos que es la diferente visión que se tiene desde los organismos gestores de los puertos sobre cómo asegurar y gestionar su protección. Unos, en una visión de máximos sobre la protección, opinan que la Autoridad Portuaria debe responsabilizarse de todas las funciones de seguridad en el puerto y que no debe haber más agencias estatales trabajando en él a excepción de las necesarias medidas de apoyo operativo y las que corresponden al control de entrada y salida de fronteras del ministerio del interior; otros, en cambio, no quieren ni oír hablar de responsabilizarse de la protección de la seguridad ciudadana y apelan al Ministerio del Interior o al órgano que corresponda de la Comunidad Autónoma para que se comprometa en esta materia, sin perjuicio de la obligación de colaborar siempre que fuese preciso con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Sea como fuera, creo que lo importante no es como se ve uno sino como le ven los demás y aquí, la fotografía la hace la ley, según la cual, los organismos portuarios son una anomalía respecto al régimen jurídico general del sector público ya que los deja al margen de la administración pura y los coloca en un lugar confuso entre lo público y lo privado. El régimen de personal al servicio del sistema público portuario estatal se rige por las normas del derecho laboral común y por el Estatuto de los Trabajadores, teniendo el Estatuto Básico de los Empleados Públicos meramente un carácter supletorio, aunque los empleados de las Autoridades Portuarias (no funcionarios) pueden ejercer potestades públicas reservadas a los funcionarios (por salvedad de la disposición adicional vigésima tercera del TRLPEMM). El Reglamento de Explotación y Policía de los puertos en España que incluye el modelo de Ordenanzas portuarias está sin desarrollar, y mientras no se produzca la aprobación de este Reglamento el Real Decreto Legislativo 2/2011 seguirá siendo la norma de carácter general que regula la existencia y competencias de la Policía Portuaria.
Mis conclusiones particulares son que hay que poner los pies en la tierra porque la protección es una tarea compartida en la que diferentes agencias observan la actividad portuaria desde su propia esfera de responsabilidad y todo el mundo no puede hacer de todo: seguridad de las mercancías y protección comercial, salud pública y seguridad alimenticia, represión del contrabando, protección de la seguridad ciudadana, defensa nacional, seguridad de la vida humana en el mar, ordenanzas municipales, etc.
Esto exige, únicamente, una verdadera coordinación y comunicación entre las partes que muchas veces recelan unas de otras y no comparten información, no en vano una de las principales estrategias de la Orden PCI/567/2019, de 21 de mayo, por la que se publica el Plan de Acción de Seguridad Marítima, aprobado por el Consejo de Seguridad Nacional, es promover un enfoque integral que potencie la actuación coordinada y cooperativa de las Administraciones Públicas en la resolución de problemas que afectan a la seguridad marítima y podríamos decir lo mismo de la protección portuaria.
Debe hacerse porque ya en 2013 la estrategia de seguridad marítima nacional (que no se ha actualizado desde entonces) identificó los tráficos ilícitos como una amenaza para España y reconoció que nuestro país se encuentra en una de las grandes áreas del tráfico mundial de contenedores destacando, precisamente en este sentido, a los puertos de Barcelona, Valencia y Algeciras.
Tradicionalmente el departamento de seguridad de los puertos ha venido desarrollando los cometidos relacionados con la seguridad, especialmente la administración y organización de los servicios propios, la dirección de la policía portuaria o vigilantes de seguridad, el control de las instalaciones de sistemas físicos y electrónicos, su mantenimiento y la gestión de las informaciones que generan. Pero hoy, en mi opinión, estos departamentos deben abordar el concepto de seguridad conociendo de todos los riesgos independientemente de los agentes causantes del daño (riesgos naturales, tecnológicos, sociales y antisociales) y están obligados a servir a la protección del puerto contemplar la seguridad desde un punto de vista integral con medios técnicos (físicos y electrónicos), medidos humanos y medidas organizativas y para esto se necesita de forma urgente resolver las discrepancias y contar de una vez con un Reglamento de Explotación y Policía que no debería hacerse esperar más.
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