El Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible ha sometido a audiencia e información pública el Proyecto de Orden por el que se aprueba el Reglamento de Explotación y Policía de los puertos del Estado, una norma largamente esperada en el sistema portuario estatal, con la finalidad de dar cumplimiento al artículo 295 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobando un marco normativo sistemático, actualizado y homogéneo para regular el funcionamiento de los servicios y operaciones que se desarrollan en los puertos de interés general, así como un modelo común de ordenanzas portuarias. La cuestión es relevante porque estamos ante una actualización terminológica y un cambio de enfoque respecto de la antigua reglamentación portuaria.
¿De dónde venimos y hacia dónde vamos?
El antiguo Reglamento de servicios, policía y régimen del puerto, aprobado por Orden Ministerial para cada puerto, respondía al modelo de las Juntas de Puerto y proponía una norma local, operativa y muy pegada al muelle: acceso a la zona de servicio, circulación de vehículos, vigilancia, atraques, carga y descarga, depósitos, mercancías, servicios, daños y sanciones. Aquellos viejos Reglamentos, aún vigentes en lo que no contradicen al Texto Refundido de la Ley de Puertos, dibujaban el puerto como un espacio físico que había que ordenar: muelles, grúas, mercancías, vehículos, celadores-guardamuelles, Director del Puerto y Junta del Puerto. El nuevo Proyecto mira al puerto como un sistema complejo de explotación, seguridad, protección, información, coordinación interadministrativa, servicios portuarios, actividad económica, medio ambiente y tecnología.
El tránsito es claro: pasamos de un reglamento de disciplina portuaria local y explotación material a una norma de gobernanza portuaria integral, estatal, digital y ambiental.
de interés ↷
UNCTAD highlights the need for stronger global cooperation to build a more resilient maritime transport sector
More information at: https://financialports.com/unctad-highlights-the-need-for-stronger-global-cooperation-to-build-a-more-resilient-maritime-transport-sector/
La pregunta es si el Proyecto acierta en el equilibrio entre sus dos grandes dimensiones: la explotación portuaria y la policía portuaria.
Comparación entre la reglamentación antigua y el nuevo Proyecto
Vemos que hay un cambio estructural. El puerto deja de concebirse como un recinto físico sometido a vigilancia y disciplina interna y pasa a configurarse como una infraestructura compleja de interés general, sometida a exigencias de seguridad, interoperabilidad, sostenibilidad, digitalización y coordinación administrativa.
La policía portuaria como cambio más importante
Uno de los aspectos más relevantes del Proyecto es la regulación del servicio de policía portuaria. La exposición de motivos lo reconoce expresamente al señalar que la experiencia acumulada en el sistema portuario estatal había puesto de manifiesto la necesidad de dotar a este servicio de un marco regulador claro y homogéneo, precisando sus funciones, alcance y límites, reforzando la seguridad jurídica de sus actuaciones y garantizando la coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
El Proyecto regula derechos y deberes del personal, asistencia jurídica, medios materiales, formación, condición de agente de la autoridad, dispositivos de geolocalización, medios de autoprotección, uniformidad, vehículos, sistemas UAS y unidades caninas. Este es, sin duda, uno de los cambios más importantes del texto. Ahora bien, también es uno de los puntos jurídicamente más delicados.
Desde la técnica normativa, conviene distinguir dos planos:
- Primero, la policía portuaria como función administrativa especial, necesaria para garantizar el uso ordenado del dominio público portuario, la seguridad de las operaciones, el cumplimiento de autorizaciones y la protección de personas, bienes e instalaciones.
Segundo, la policía portuaria como colectivo profesional, con derechos, medios, atribuciones, uniformidad, protección jurídica y posición funcional dentro del puerto.
El Proyecto parece oscilar entre ambos planos. Y ahí en mi opinión aparece un riesgo.
Aspectos que pueden rozar materias reservadas a la ley
Si bien, no parece que el Proyecto carezca de cobertura general, pues el artículo 295 del Texto Refundido de la Ley de Puertos habilita la aprobación de este Reglamento y el propio sistema legal ya reconoce funciones de policía especial en el ámbito portuario. Tal vez, en algunos preceptos, deberían extremar la cautela para no parecer una fuente autónoma de potestades, restricciones, infracciones o deberes profesionales.
A mi juicio hay, al menos, cinco zonas sensibles:
- Régimen sancionador: El Proyecto dispone que el incumplimiento del Reglamento o de las ordenanzas portuarias tendrá la consideración de infracción administrativa y convendría que esta redacción se matizase para evitar que parezca que el Reglamento crea infracciones nuevas. La formulación técnicamente más segura sería afirmar que el incumplimiento podrá ser sancionado cuando los hechos constituyan infracción tipificada en el Texto Refundido de la Ley de Puertos.
- Ordenanzas portuarias: El Proyecto permite que las Autoridades Portuarias incorporen condiciones específicas más restrictivas en sus ordenanzas y esta posibilidad es útil, pero creo que debería acotarse a razones objetivas de seguridad, protección, capacidad, explotación, medio ambiente o compatibilidad de usos.
- Geolocalización del personal: El Proyecto contiene la previsión de geolocalización de vehículos, dispositivos e incluso del propio personal que puede justificarse por razones de seguridad y coordinación operativa, pero afecta a la intimidad y la protección de datos. Para mí debería regularse con garantías claras: finalidad, proporcionalidad, horario, conservación de datos, acceso y trazabilidad.
- UAS, captación de imágenes, medios de autoprotección y unidades caninas: Está bien en cuanto estos instrumentos no afecten a los derechos fundamentales, la seguridad pública, imagen, intimidad y protección de datos, pero su uso debería quedar expresamente condicionado a la normativa sectorial aplicable y, cuando proceda, a la autorización del órgano competente.
- Estatuto del personal y negociación colectiva: Hay determinadas previsiones sobre formación, deberes, medios, obligación de conducir, embarque, uniformidad o participación en planes de emergencia que deberían formularse como reglas funcionales y organizativas sin invadir materias propias del régimen de personal, la prevención de riesgos laborales o la negociación colectiva.
La idea central es sencilla: el Reglamento debe desarrollar la explotación y policía portuaria prevista en la ley, pero no convertirse en una norma autónoma de creación de potestades, infracciones, restricciones o estatutos profesionales.
¿Reglamento de explotación o estatuto de la policía portuaria?
Desde mi punto de vista, el Proyecto acierta al intentar superar una regulación antigua y fragmentaria. Es absolutamente indispensable disponer de un marco común, actualizado y homogéneo para los puertos de interés general. Sin embargo, tengo una reserva importante: el Reglamento debería establecer ante todo las bases técnicas de la explotación portuaria, centradas en la ordenación, coordinación y control del tráfico portuario marítimo y terrestre, la gestión de operaciones, la compatibilidad de usos del dominio público, la seguridad operacional, la prestación de servicios y la relación entre los distintos operadores del puerto. La policía portuaria debe estar regulada, por supuesto, pero debe aparecer como un instrumento al servicio de la explotación portuaria, no como el centro de gravedad del Reglamento.
En algunos pasajes, el Proyecto transmite una sensación de sobrerrepresentación de la policía portuaria como colectivo profesional, con una regulación muy detallada de sus derechos, medios, atribuciones, visibilidad, autoprotección y posición institucional; y el riesgo es que una norma general de explotación portuaria termine pareciendo, en parte, un estatuto funcional de la policía portuaria. Si el propio art. 296 habla de “personal de la Autoridad Portuaria” (no funcionario) en una anomalía delicada desde la dogmática general del empleado público porque se atribuyen al personal laboral funciones con dimensión de autoridad pública, la Autoridad Portuaria tampoco puede convertirse, por la vía reglamentaria, en una “empresa pública de seguridad privada” encubierta.
La Ley 5/2014 de seguridad privada prohíbe la prestación de servicios de seguridad privada por personas o entidades sin autorización y el ejercicio de funciones de seguridad privada por personas físicas sin habilitación profesional. Por tanto, si el Reglamento configura a la policía portuaria como un cuerpo dedicado a vigilancia y protección general de personas, bienes, instalaciones o espacios, sin anclar esas funciones en potestades públicas portuarias, podría producirse una zona gris: o bien se trataría de seguridad privada sin empresa habilitada; o bien se estaría creando por reglamento una especie de cuerpo policial no previsto en la legislación de seguridad pública; o bien se estaría desnaturalizando la policía administrativa portuaria.
El proyecto está mejor cubierto cuando regula funciones como formular denuncias, comprobar autorizaciones, colaborar en documentación administrativa, inspeccionar mercancías a efectos de tasas, auxiliar en accidentes, controlar ocupaciones del dominio público, denunciar actividades no autorizadas o requerir el cese de ocupaciones sin título porque esto no es seguridad privada, es actividad administrativa de policía portuaria; y, también, es razonable que colabore en emergencias, autoprotección, protección portuaria y prevención de contaminación, siempre dentro de planes aprobados y bajo coordinación de las administraciones competentes.
La regulación proyectada debe cuidar la frontera entre policía administrativa portuaria, seguridad pública y seguridad privada. La Autoridad Portuaria no es una empresa de seguridad privada, ni la policía portuaria es personal de seguridad privada habilitado conforme a la Ley 5/2014. Su legitimidad deriva exclusivamente del art. 296 TRLPEMM, que permite al personal de la Autoridad Portuaria ejercer funciones de policía especial en el ámbito de las potestades públicas portuarias. Por ello, cualquier función de vigilancia, disuasión, control de espacios, medios de autoprotección o colaboración en controles de seguridad debe formularse de modo estrictamente instrumental a la explotación portuaria, sin invadir la seguridad privada ni la seguridad pública general.
Mi valoración personal es que el proyecto no es necesariamente incompatible con la Ley de Seguridad Privada, pero necesita una redacción más precisa. La cuestión no es que la policía portuaria exista, sino que sus funciones no deben formularse de modo que parezcan sustituir a la seguridad privada habilitada ni a la seguridad pública general, porque ahí es donde puede aparecer el problema jurídico.
La explotación portuaria es mucho más que el colectivo de policía portuaria. Intervienen la Autoridad Portuaria, la Capitanía Marítima, Puertos del Estado, el Centro de Control Portuario, los servicios técnico-náuticos, los terminalistas y concesionarios, los prestadores de servicios, el transporte terrestre, las aduanas, sanidad exterior, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, los operadores logísticos, navieras, consignatarios, usuarios y administraciones competentes. Por esto, la regulación debería reforzar la visión del puerto como sistema técnico-operativo integrado y no desplazar el foco hacia la afirmación corporativa de uno de sus servicios instrumentales.
Valoración final
El Proyecto supone un avance necesario porque moderniza una regulación histórica, incorpora la digitalización, sistematiza el uso del dominio público, refuerza la seguridad y el medio ambiente, ordena servicios portuarios y ofrece un modelo común de ordenanzas portuarias. Pero también plantea una cuestión de fondo: el equilibrio entre explotación y policía. Mi impresión es que el texto debería reorientarse parcialmente. Menos estatuto de policía portuaria y más sistema técnico de explotación portuaria. Menos énfasis corporativo y más arquitectura operacional. Menos protagonismo de un servicio concreto y de comisiones interpretativas con presencia sindical y más visión integrada del puerto como infraestructura estratégica.
Porque el objetivo último de un Reglamento de Explotación y Policía de los puertos del Estado no debería ser consolidar la posición de un servicio instrumental o el poder interno de un colectivo, sino garantizar que los puertos funcionen con seguridad, eficiencia, coordinación, transparencia y servicio al interés general.
Cargando ...
