Escribía la semana pasada del “Informe sobre el pliego al pasaje” de la Cátedra sobre logística portuaria Puertos del Estado – Universidad Politécnica de Madrid y, continuo el hilo, en esta ocasión, para reflexionar sobre el tema de la protección marítima, el ejercicio de autoridad, la responsabilidad pública y el posible desplazamiento indebido de funciones al prestador licenciado.
El informe señala que el modelo de Pliego del servicio redactado por Puertos del Estado introduce en el servicio portuario al pasaje las funciones de control de seguridad y de la revisión de pasajeros y equipajes de mano conforme a la normativa de protección marítima y portuaria que pertenece materialmente al sistema de protección de la instalación portuaria y, desde luego, esto no es lo que se lee en el artículo 129 (de definición y alcance del servicio al pasaje) de la Ley de Puertos o, al menos, hay que detenerse un poco para poder llegar a esa conclusión, pues en la letra a) del mencionado artículo se determina que dicho servicio al pasaje incluirá el: “Servicio de embarque y desembarque de pasajeros, que incluye la organización, control y, en su caso, manejo de los medios necesarios para hacer posible el acceso de los pasajeros desde la estación marítima o el muelle a los buques de pasaje y viceversa.”
Y es que cuando una palabra como “control” (sustantivo común concreto, del francés contrôle) tiene varios significados o acepciones posibles necesita un complemento léxico para precisar su significado, normalmente un complemento del nombre o un adjetivo especificador; y, dado que necesariamente se desprenden del texto varias interpretaciones, lo diabólico del enunciado es que se necesita estar en la cabeza del legislador para saber en qué estaba pensando y a qué se estaba refiriendo para descifrar esta polisemia.
de interés ↷
MTC: National Port System reaches record of 17.6 million tons handled
More information at: https://financialports.com/mtc-national-port-system-reaches-record-of-17-6-million-tons-handled/
Yo siempre entendí que el texto se refería al conjunto de actuaciones destinadas a asegurar que el embarque y desembarque se realiza de forma ordenada, segura y conforme a los procedimientos establecidos y no a un “control policial” ni a un “control documental” ni a un “control de seguridad portuaria”, sino al control operativo del servicio portuario. Pero ahora, a lo que se ve, el encargado de disponer los carritos porta equipajes y manipular las pasarelas móviles de acceso al buque tendría que encargarse también del registro e inspección de los pasajeros y sus equipajes para asegurar la protección del puerto y los buques frente a actos antisociales (ataques terroristas, asaltos armados, introducción de explosivos, etc.) pues el modelo de pliego del servicio al pasaje de Puertos del Estado incluye, expresamente, dentro del embarque de cruceros, el “control de seguridad, incluyendo la revisión de pasajeros y su equipaje de mano conforme a la normativa de protección marítima y portuaria” y repite una fórmula equivalente para las líneas regulares, al referirse al “control de seguridad y revisión de pasajeros y equipaje de mano” conforme a normativa internacional y protocolos ISPS. También incluye, en el manejo de equipajes, la “recepción, custodia y control de seguridad, incluyendo inspección conforme a normativa” y, en vehículos, el “control de seguridad del interior de los maleteros o compartimentos de carga”.
Debo reconocer que, si esa era la intención del legislador, no resulta fácil deducirla de la literalidad del artículo 129 y resulta que existía otra interpretación que, por culpa de mi déficit de comprensión lectora, no había visto. Pues, sinceramente les digo que de ser así no deduzco a que se refiere la palabra “control” en la definición del servicio al pasaje. Así que, comprometido en que mi entendimiento no fuese obtuso, pensé primero en el análisis sintáctico de la frasecita donde “control” es un sustantivo coordinado con “organización” y “manejo” que compone el complemento directo (junto a “de los medios necesarios para hacer posible el acceso”) del verbo “incluye”. Pero, como no soy de letras, pensé que este podría ser un argumento débil y que sería mejor refutar directamente la tesis.
Al grano, un primer plano es el servicio al pasaje, que comprende organización, asistencia, flujos, embarque, desembarque, equipajes y vehículos. Un segundo plano es la seguridad operacional, es decir, evitar accidentes, ordenar colas, evitar caídas, coordinar vehículos, garantizar accesibilidad o prevenir incidencias materiales. Y un tercer plano, completamente distinto, es la protección marítima/portuaria frente a actos ilícitos deliberados, que es el ámbito ISPS/PBIP: control de accesos, registros, zonas restringidas, tratamiento de personas, equipajes o vehículos sospechosos, niveles de protección, planes de protección, oficiales de protección, comunicaciones con autoridades competentes y coordinación con Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Esta es la función de la que venimos hablando y que no puede tratarse como una simple tarea operativa del prestador del servicio al pasaje, porque está sometida al Código ISPS/PBIP, al Reglamento (CE) 725/2004 y al Real Decreto 1617/2007 y descansa sobre sujetos responsables específicos: la autoridad de protección portuaria, el oficial de protección del puerto, el oficial de protección de la instalación portuaria y, en su caso, el titular/concesionario de la instalación.
Y es que se usa la palabra “seguridad” de forma demasiado amplia y, al hacerlo, absorbe dentro del servicio al pasaje funciones que pertenecen al régimen de protección. El Real Decreto 1617/2007 es bastante claro. La autoridad de protección portuaria es la entidad gestora del puerto correspondiente.
La ejecución material de una revisión de pasajeros o equipajes puede encomendarse a personal habilitado o contratado; lo que no puede transferirse encubiertamente al prestador del servicio al pasaje es la función pública de protección, ni la responsabilidad propia del administrador de la instalación portuaria sea el concesionario o la autoridad (de protección) portuaria. Sin embargo, el informe (y el Pliego tipo) trata el control de seguridad como si fuera una actividad funcional más del servicio al pasaje, cuantificable en porcentajes de medios y personal público/privado, cuando en realidad se trata de una función sometida a un régimen especial de protección marítima y portuaria. Ese régimen no se ordena desde la licencia del servicio al pasaje, sino desde los planes de protección del puerto y de la instalación portuaria, aprobados y controlados por las autoridades competentes. La protección, además, tiene una dimensión de ejercicio de autoridad. No todo registro físico es por sí mismo ejercicio de autoridad en sentido estricto (la seguridad privada puede ejecutar controles bajo habilitación y conforme a la normativa aplicable), pero sí lo son la decisión de establecer niveles de protección, definir zonas restringidas, ordenar medidas adicionales, denegar accesos por razones de protección, activar procedimientos ante amenazas, coordinar con Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o aplicar el plan de protección. El TRLPEMM refuerza esta idea cuando dice que los servicios generales corresponden a la Autoridad Portuaria y que su gestión solo puede encomendarse a terceros cuando no se ponga en riesgo la seguridad o no impliquen ejercicio de autoridad. Por tanto, si el pliego del servicio al pasaje impone al prestador el “control de seguridad” en términos amplios, sin distinguir entre asistencia operativa, seguridad privada auxiliar y protección ISPS/PBIP, se produce una transferencia funcional encubierta. No necesariamente una transferencia formal de competencia (porque jurídicamente la competencia seguiría donde está), pero sí una transferencia práctica de cargas, costes y riesgos al prestador. Y eso es jurídicamente peligroso por tres razones:
La primera porque desdibuja quién manda, si el prestador del servicio al pasaje no tiene por qué ser el concesionario ni el administrador de la terminal y el prestador controla pasajeros y equipaje, pero el plan de protección pertenece a la instalación y el oficial de protección depende del administrador, se crea una cadena de mando confusa.
La segunda porque se desdibuja quién paga, ya que, si la protección es una obligación del administrador de la instalación o de la autoridad de protección portuaria, no debería cargarse sin más al prestador licenciado del servicio al pasaje como si fuera un coste ordinario de prestación.
Y, la tercera porque desdibuja quién responde, ya que, ante un incumplimiento, el prestador puede ser el ejecutor visible, pero la responsabilidad normativa puede recaer en el administrador de la instalación, en el concesionario, en la Autoridad Portuaria o en el oficial de protección correspondiente. Esa separación entre quien ejecuta, quien ordena y quien responde es precisamente lo que el Pliego tipo no resuelve.
Por todo ello, el control de seguridad de pasajeros, equipajes de mano, equipajes facturados y vehículos no puede incorporarse al servicio portuario al pasaje como una tarea indiferenciada del prestador. Cuando ese control responde a normativa ISPS/PBIP y al Real Decreto 1617/2007, forma parte del sistema de protección del puerto o de la instalación portuaria. El prestador del servicio al pasaje puede colaborar, puede aportar medios e incluso puede ejecutar materialmente determinadas operaciones bajo instrucciones del titular de la instalación o de la Autoridad Portuaria. Lo que no puede hacer es sustituir al sistema de protección del puerto ni asumir, por vía de pliego, una responsabilidad que corresponde a otros sujetos normativamente definidos.
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