El interés general no es una patente de corso: el campamento del Puerto de Ceuta
Doctor Ingeniero de Caminos Canales y Puertos.
Durante veinte años fui director del Puerto de Ceuta, hasta octubre de 2021. Conozco bien su zona de servicio, sus condicionantes operativos y de seguridad y, naturalmente, conozco la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios (DEUP). La conozco además por una razón muy concreta, la propuesta de ordenación que definió los usos de esos terrenos salió de mi puño y letra. Quizá por eso me cuesta aceptar con normalidad lo que está ocurriendo estos días.
No voy a entrar en la política migratoria ni a discutir la obligación de atender dignamente a quienes necesitan acogida. Lo que traigo hoy es si puede el ministro de Transportes utilizar el apartado 3 del artículo 73 de la Ley de Puertos para autorizar sobre dominio público portuario una actividad que no encaja en los usos que la propia Ley y la DEUP permiten en ese suelo. Porque creo que la respuesta es no.
El dominio público portuario no es una reserva de suelo para cualquier necesidad pública
El dominio público portuario tiene una razón de ser muy precisa. El espacio donde tierra y mar se encuentran es limitado, valioso y, en buena medida, insustituible. Por eso la ley lo protege y limita las actividades que pueden desarrollarse en él.
El artículo 72 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante establece que en el dominio público portuario sólo pueden desarrollarse actividades acordes con los usos portuarios; y, por esto, cuando una Administración pública pretende ocupar terrenos destinados a esos usos, su apartado segundo añade esa ocupación sólo puede autorizarse para usos o actividades que, por su relación directa con la actividad portuaria, deban desarrollarse necesariamente dentro del puerto.
Conviene detenerse un momento en esas palabras: relación directa con la actividad portuaria y necesidad de desarrollarse allí. Un dispositivo temporal de alojamiento y atención humanitaria puede responder a una necesidad pública evidente o a una necesidad humanitaria indudable; nadie discute eso, pero ¿Qué relación directa tiene esa actividad con la actividad portuaria y por qué necesita, necesariamente, instalarse sobre dominio público portuario?
Este es el primer obstáculo jurídico que aparece incluso antes de entrar en la prohibición que el artículo 72.3 establece para las ocupaciones destinadas a edificaciones para residencia o habitación.
La DEUP no deja el suelo sin definir
Las Explanadas de Poniente tienen asignado por la Orden FOM/819/2015 el «Uso Portuario Complementario» y la propia ley define ese uso en relación con actividades logísticas, de almacenaje y empresas industriales o comerciales cuya localización en el puerto se justifique por su relación con el tráfico portuario, los tráficos marítimos que generan o los servicios que prestan a los usuarios del puerto.
Además, en 2023 el propio Ministerio de Transportes aprobó una modificación sustancial de la DEUP (mediante la Orden TMA/146/2023) que pudo haber cambiado el uso de Poniente y no lo hizo. La Orden dice expresamente que se mantienen los usos asignados en 2015 en todas las áreas funcionales salvo la Explanada del Muelle Cañonero Dato, que pasó a interacción puerto-ciudad.
Difícilmente puede mantener que el Ministerio desconocía cuál era o es el uso de las Explanadas de Poniente porque estamos ante una Orden del propio Ministerio ratificada en 2023.
El artículo 71 del TRLPEMM dispone que no pueden otorgarse concesiones o autorizaciones en áreas asignadas a usos incompatibles con su objeto y el artículo 75.3 que las autorizaciones sólo pueden otorgarse para los usos permitidos en el artículo 72 y deben ajustarse a las determinaciones de la DEUP.
¿Qué permite el apartado 3 del artículo 73?
Cuando un órgano de la Administración General del Estado solicita utilizar dominio público portuario y la Autoridad Portuaria considera que esa utilización es incompatible con la normal explotación del puerto, el artículo 73.3 establece que la cuestión sea elevada al organismo Puertos del Estado, éste informe y el ministro resuelva «atendiendo al interés general». Hasta aquí no hay discusión, el ministro tiene esa competencia, pero una cosa es resolver una discrepancia sobre la compatibilidad con la explotación portuaria y otra muy distinta disponer de una potestad para excepcionar los artículos 71 y 72. Este es, para mí, el punto que necesita explicación.
El artículo 73.3 permite resolver una discrepancia sobre la compatibilidad de la ocupación con la explotación portuaria, pero ¿Dónde dice que esa facultad permita autorizar un uso que no reúne las condiciones del artículo 72.2, que resulta incompatible con la DEUP o que el artículo 75.3 no permite autorizar? No encuentro esa excepción en la Ley y resulta inverosímil interpretar el artículo 73.3 aislándolo del propio artículo 73.1 que comienza diciendo que la utilización del dominio público portuario se regirá por lo establecido en esta ley.
Dicho de una forma más sencilla: el interés general es el criterio que debe utilizar el ministro para resolver el conflicto que la ley le permite resolver. No parece razonable convertir esas dos palabras en una habilitación general para prescindir del resto de la Ley de Puertos. El «interés general» no es una patente de corso.
El ministro no decidió en un vacío técnico
Antes de la decisión existían informes técnicos y jurídicos de la Autoridad Portuaria.
La información publicada sobre el informe de la Asesoría Jurídica de la Autoridad Portuaria recoge que la petición «no es conforme a derecho por motivos insalvables de ilegalidad y de incompatibilidad material de usos». El mismo informe señala, apoyándose en los informes de Explotación y Protección, una incompatibilidad operativa calificada como «absoluta y crítica». También se advirtió de la proximidad de instalaciones esenciales, del almacenamiento de mercancías peligrosas, de las infraestructuras eléctricas y los riesgos de sabotaje y de la interferencia con la explotación portuaria.
Debe añadirse que sólo durante el mes de agosto, la Policía Portuaria registró 1.163 incidencias de seguridad, 560 de ellas en el Dique de Poniente y 603 en Cañonero Dato, muchas relacionadas con intrusiones de personas que trataban de acceder a buques, camiones o zonas restringidas y que la propia documentación utilizada para justificar la decisión reconoce que la ocupación temporal podía introducir riesgos asociados en una infraestructura estratégica. En definitiva, el riesgo no era algo desconocido, era conocido y asumido.
Ahora bien, hay un dato que conviene contar entero, Puertos del Estado informó finalmente a favor de la autorización. Ocultarlo debilitaría cualquier análisis serio y precisamente por eso merece ser estudiado. Porque la pregunta no es si Puertos del Estado podía valorar de manera diferente los riesgos operativos. Naturalmente que podía hacerlo. La cuestión que me interesa es ¿Cómo salva un informe favorable los límites materiales de los artículos 71, 72 y 75.3 y las determinaciones de la DEUP?
Una ponderación favorable del interés general puede servir para resolver una controversia sobre explotación y seguridad, pero lo que necesita una explicación jurídica específica es que esa ponderación pueda convertir en admisible un uso que, de partida, no encaja en las condiciones que la propia ley establece. Ahí es donde echo en falta una respuesta convincente.
La Seguridad Nacional tampoco suspende la Ley de Puertos
El 2 de septiembre el Gobierno incorporó expresamente dos parcelas de la ampliación de Poniente a los recursos disponibles para afrontar la situación de interés para la Seguridad Nacional en Ceuta. El Real Decreto 718/2026 incluyó esas parcelas junto con otros terrenos de Defensa, Vivienda y otros departamentos ministeriales, pero esta inclusión no convierte estos terrenos en un espacio ajeno a la Ley de Puertos, más bien al contrario, el propio régimen excepcional aprobado por el Gobierno (Real Decreto 681/2026, de 25 de agosto, por el que se declara la situación de interés para la Seguridad Nacional en la ciudad de Ceuta) deja claro que las actuaciones deben respetar el principio de legalidad, que la puesta a disposición de un recurso no altera las competencias de cada Administración y, sobre todo, que esos recursos «se regirán por su normativa sectorial». En este caso, la normativa sectorial es el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y, aunque la emergencia permite movilizar recursos, coordinar Administraciones y responder con urgencia, no convierte en inaplicable la legislación portuaria ni permite actuar al margen de esta ley.
¿Se agotaron realmente las alternativas?
El Gobierno había identificado otros terrenos estatales en Ceuta: Loma Margarita, las instalaciones de la Hípica, el antiguo campo de fútbol del cuartel de Caballería, la explanada del Guano, el acuartelamiento K8 o terrenos de Vivienda en Loma Colmenar y quienes conocemos bien el puerto sabemos que había más opciones que, como mínimo, merecían haberse estudiado antes de ocupar suelo portuario operativo.
No afirmaría, sin un estudio técnico completo, que cualquiera de los otros terrenos disponibles fuera necesariamente mejor, sería simplificar, pero una opción que conozco bien por mi etapa en el Puerto es la antigua parcela de los chalés del Puerto que cuenta con 18.000 m², liberados tras la demolición de las viviendas, desafectados (por la Orden FOM/819/2015) del dominio público portuario e incorporados al patrimonio de la Autoridad Portuaria. No estoy diciendo que esa parcela tuviera que ser necesariamente la solución, pero sí que era una alternativa que debía haberse analizado y explicado (accesos, servicios, seguridad, disponibilidad real y condiciones de implantación) y añado que, si existen terrenos alternativos fuera del dominio público portuario o sometidos a restricciones menores, la elección de una explanada portuaria con informes desfavorables requiere una explicación especialmente sólida.
Se puede discutir cuál era el emplazamiento más adecuado. Lo que cuesta mucho más aceptar es que fuera imprescindible instalar el campamento precisamente en unos terrenos sometidos, por su propia naturaleza, a unas limitaciones jurídicas, operativas y de seguridad mucho más exigentes.
Y aparece después el caso del Abogado del Estado
A todo esto, se ha añadido un episodio que, como mínimo, merece una explicación pública. Y es que, según la información publicada el 15 de septiembre, el Abogado del Estado y vocal del Consejo de Administración en representación estatal, manifestó durante la deliberación sus reticencias a la utilización de las parcelas y expresó que compartía objeciones formuladas en los informes, también desde el punto de vista jurídico; y, aunque finalmente votó a favor de la posición de la Administración General del Estado, después de la reunión ha sido sustituido como vocal. La información publicada vincula esa sustitución con las discrepancias que había expresado durante la deliberación. Hoy, ésa es una atribución periodística y debe presentarse como tal mientras no exista una explicación oficial que permita establecer con certeza la causa del relevo, pero precisamente por eso sería conveniente que se produjera una explicación.
No me corresponde afirmar, sin conocer íntegramente el expediente, cuál ha sido jurídicamente la causa de esa sustitución, pero la secuencia es profundamente inquietante porque una Administración seria necesita funcionarios que adviertan de los límites de la ley, no funcionarios que aprendan que señalar un problema jurídico puede tener consecuencias personales.
Existe una diferencia enorme entre exigir lealtad institucional a quien representa al Estado (algo perfectamente comprensible) y considerar inconveniente que un Abogado del Estado exponga dentro de un órgano colegiado las objeciones jurídicas que aprecia antes de emitir su voto. Una Administración fuerte no debería temer el criterio técnico, debería necesitarlo.
La cuestión de fondo
Parto de tres hechos que no discuto. En primer lugar, el ministro tenía competencia para intervenir, pues el artículo 73.3 se la atribuye. En segundo lugar, Puertos del Estado emitió un informe favorable. En tercer lugar, existía una situación humanitaria grave que exigía actuar. Aceptando todo eso, sigue quedando sin resolver la cuestión que considero esencial:
¿Qué precepto permite que la decisión adoptada al amparo del artículo 73.3 prescinda de los límites que los artículos 71, 72 y 75.3 imponen a la utilización del dominio público portuario y de los usos que establece la DEUP vigente?
Esa es la pregunta, no es política es jurídica y resulta, cuando menos, legítima.
El artículo 6.1 del Código Civil recuerda que «la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento» y el apartado 4 denomina fraude de ley a los actos realizados al amparo del texto de una norma para obtener un resultado prohibido o contrario al ordenamiento. En este caso, además, no hablamos de una normativa remota o ajena al órgano que decide, hablamos de la Ley de Puertos, de una DEUP aprobada por el propio departamento ministerial y modificada nuevamente en 2023 y de informes técnicos y jurídicos emitidos precisamente a propósito de esta ocupación.
Por ello, el debate debe centrarse en la legalidad y motivación de la resolución, su adecuación a la finalidad de la potestad ejercida y el respeto a la prohibición constitucional de arbitrariedad de los poderes públicos. Sólo si se pretendiera trasladar la cuestión al ámbito penal procedería recordar que la prevaricación administrativa prevista en el artículo 404 del Código Penal no se configura por la mera ilegalidad de una resolución, sino que exige que ésta sea arbitraria y se dicte a sabiendas de su injusticia. Tal valoración requiere examinar íntegramente el expediente, la motivación de la resolución y las circunstancias de su adopción. Por tanto, ese término no debe emplearse con ligereza, pero tampoco debería utilizarse con ligereza el concepto de interés general.
Dirigí el Puerto de Ceuta durante veinte años. Sé por qué la Ley protege determinados espacios y sé por qué la DEUP asigna un uso concreto a cada zona.
El dominio público portuario es dominio público estatal, pero ni el ministro ni la Autoridad Portuaria pueden disponer de él como si se tratara de un solar sin afección. Está reservado a unas finalidades y sometido a unas reglas y en un Estado de Derecho, el interés general no se invoca para dejar esas reglas a un lado. El interés general se persigue dentro de ellas.
Regístrate gratis para pedirle a CAMAL AI un resumen, las claves o lo que quieras sobre esta noticia.
Noticias relacionadas
CAMAL AI
