En mi artículo “La protección de los puertos” hablaba de ese lugar confuso entre lo público y lo privado en el que se encontraban las Autoridades Portuarias y hacía un repaso histórico, desde el siglo XVII, a la forma en que se ha ordenado la policía de los puertos.
Llegados a hoy, el denominado “Servicio de Policía Portuaria” se introdujo mediante la Disposición adicional decimotercera de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, cuya redacción original decía que las funciones de policía especial corresponden a su Consejo de Administración y “serán ejercidas, en la forma que determine el Reglamento de Explotación y Policía, por los celadores-guardamuelles y demás personal de la Autoridad Portuaria, debidamente cualificado y adscrito al Servicio de Policía”.
La transformación con el tiempo de esta disposición sobre todo por la desaparición del término “celador-guardamuelles” por vía de la negociación colectiva del Convenio Estatal, fue la base para que, en el tiempo presente, dichas funciones sean ejercidas tal y como prescribe el artículo 296 de la Ley de Puertos “por el personal de la Autoridad Portuaria, debidamente cualificado y adscrito al Servicio de Policía”. Sin embargo, las funciones de policía especial recogidas en la legislación portuaria mantienen una remisión expresa al artículo 4.1 de la derogada Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. La vigente Ley Orgánica 4/2015 no reproduce aquella misma construcción jurídica, por lo que la referencia normativa contenida en el artículo 296 ha quedado formalmente desactualizada.
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La denominada “Policía Portuaria” ocupa una posición singular dentro del sistema de seguridad, no forma parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tampoco constituye personal de seguridad privada, sus integrantes son empleados públicos de las Autoridades Portuarias sometidos, con carácter general, al régimen laboral común y, sin embargo, desarrollan diariamente funciones de vigilancia, control y protección en espacios sensibles para la seguridad, la economía y el funcionamiento de los servicios esenciales.
Esta singularidad no sería problemática si el ordenamiento jurídico delimitara con suficiente claridad todos los planos de su actuación, pero no sucede así. La legislación portuaria regula su condición de policía administrativa especial, la normativa de seguridad pública establece su deber de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y la normativa nacional y europea de protección portuaria determina las medidas que deben adoptarse frente a actos ilícitos deliberados; sin embargo, falta una norma con rango de ley que delimite adecuadamente las funciones, facultades, derechos y obligaciones de la Policía Portuaria cuando desarrolla materialmente labores de vigilancia y protección portuaria.
Tres dimensiones diferentes de la Policía Portuaria
La Policía Portuaria realiza actividades materialmente propias de la seguridad y la vigilancia, pero las ejerce como personal laboral de un organismo público que se rige ordinariamente por el Derecho privado y que, simultáneamente, tiene atribuidas potestades públicas. Para entender el problema conviene separar tres ámbitos funcionales que, aunque se encuentran relacionados, responden a fundamentos jurídicos diferentes.
La policía administrativa especial
El primer ámbito es el mejor definido legalmente. El artículo 296 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante atribuye a las Autoridades Portuarias funciones de policía especial y establece que serán ejercidas por personal debidamente cualificado y adscrito al Servicio de Policía Portuaria. Este personal tiene la consideración de agente de la autoridad de la Administración portuaria en el ejercicio de sus potestades públicas.
Dentro de este plano se encuentran, entre otras actuaciones, la vigilancia del cumplimiento de la legislación portuaria, la prevención y denuncia de infracciones administrativas, la protección del dominio público portuario, el control de las operaciones y actividades desarrolladas en el puerto, la ejecución de las ordenanzas portuarias, la ordenación, coordinación y control del tráfico terrestre y marítimo (sin perjuicio de las competencias de la Administración marítima) dentro de la zona de servicio del puerto, la toma de datos para la liquidación de las tasas, etc.
No se trata simplemente de vigilar bienes o instalaciones. La Policía Portuaria actúa como instrumento de la Autoridad Portuaria para el ejercicio de sus potestades administrativas y, por ello, su condición de agente de la autoridad deriva de la función pública que desempeña.
La colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
El segundo ámbito es la colaboración especial con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Los puertos son espacios en los que concurren competencias de distintos organismos: Guardia Civil, Policía Nacional, autoridades aduaneras, Capitanía Marítima, servicios de emergencias y otras administraciones públicas.
La Policía Portuaria no sustituye a estos cuerpos ni asume las competencias que el ordenamiento les reserva. No realiza por sí misma la función general de mantenimiento de la seguridad ciudadana ni la investigación ordinaria de delitos. Sin embargo, por su presencia permanente, su conocimiento del recinto y su capacidad de primera intervención la convierten en un colaborador especialmente cualificado de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Esta colaboración se traduce en obligaciones claras: comunicar inmediatamente los hechos de apariencia delictiva, preservar el lugar de los hechos y las posibles pruebas, custodiar temporalmente objetos o efectos, auxiliar a las personas, prestar apoyo operativo en incidentes, facilitar información relevante, actuar bajo la dirección de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad cuando participe en dispositivos de seguridad pública dirigidos por estas, etc.
Este deber de colaboración no convierte a la Policía Portuaria en un cuerpo policial, pero tampoco puede reducirse a una colaboración genérica exigible a cualquier ciudadano o empleado público. Es una colaboración institucional, permanente y especializada.
La vigilancia y protección portuaria
El tercer plano es el que presenta mayores carencias. La Policía Portuaria desarrolla materialmente labores de vigilancia y protección como controlar el acceso de personas y vehículos, comprobar autorizaciones y acreditaciones, vigilar espacios e instalaciones, realizar rondas preventivas, controlar zonas restringidas, detectar intrusiones, proteger infraestructuras y bienes, intervenir inicialmente ante incidentes, aplicar medidas contempladas en los planes de protección, utilizar sistemas de videovigilancia y otros medios tecnológicos o colaborar en la protección de buques e instalaciones portuarias.
Estas actuaciones no siempre constituyen ejercicio directo de una potestad administrativa, en numerosas ocasiones son actividades materiales de prevención, vigilancia y protección; y, precisamente por ello, guardan una evidente proximidad funcional con algunas de las actividades reguladas en la Ley 5/2014, de Seguridad Privada. El problema es que la Policía Portuaria no es personal de seguridad privada ni puede ser considerada como tal.
Una laguna dentro del sistema de seguridad
El sistema general español de seguridad se articula principalmente alrededor de tres grandes normas: la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana y la Ley 5/2014, de Seguridad Privada.
La primera regula los cuerpos a los que corresponde el mantenimiento de la seguridad pública. La segunda establece las potestades y medidas generales de protección de la seguridad ciudadana. La tercera ordena las actividades profesionales de vigilancia y protección realizadas fuera de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
La Policía Portuaria no encaja plenamente en ninguna de esas categorías. No es un cuerpo policial integrado en la Ley Orgánica 2/1986 y, como decimos, tampoco es personal de seguridad privada sujeto a la habilitación y al régimen profesional de la Ley 5/2014. Es personal de una entidad pública que ejerce, por una parte, potestades de policía administrativa especial y, por otra, funciones materiales de vigilancia y protección. La primera dimensión está respaldada por la Ley de Puertos. La segunda necesita una cobertura legal más precisa.
Esta insuficiencia adquiere especial relevancia porque los puertos son infraestructuras estratégicas en las que deben prevenirse actos ilícitos deliberados y garantizarse la protección de personas, bienes, buques, instalaciones y cadenas logísticas.
El Reglamento europeo 725/2004 establece medidas para mejorar la protección de los buques y las instalaciones portuarias y, por su parte, el Real Decreto 1617/2007 regula la protección de los puertos y del transporte marítimo, las evaluaciones de protección, los planes correspondientes y las autoridades responsables. Estas normas determinan qué debe protegerse, qué riesgos deben evaluarse y qué planes deben aprobarse. Sin embargo, no configuran el estatuto funcional del personal de Policía Portuaria encargado de ejecutar muchas de esas medidas sobre el terreno existiendo, por tanto, una desconexión. La normativa regula la protección portuaria, pero no delimita suficientemente las facultades, garantías y obligaciones personales con las que la Policía Portuaria debe desarrollarla.
La singularidad jurídica de la Policía Portuaria no reside tanto en las funciones materiales de vigilancia que desempeña como en el estatuto jurídico desde el que las ejerce. Los guardas rurales y los vigilantes de seguridad también protegen bienes, controlan accesos, previenen actos ilícitos y colaboran especialmente con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y si los puertos fueran gestionados exclusivamente por entidades privadas, esas mismas tareas de vigilancia deberían encomendarse, con carácter general, a personal de seguridad privada debidamente habilitado.
La Policía Portuaria puede realizar directamente estas funciones porque sus integrantes son empleados públicos al servicio de las Autoridades Portuarias. Estas son organismos públicos que actúan ordinariamente conforme al Derecho privado, emplean personal sometido al régimen laboral y, al mismo tiempo, ejercen potestades públicas.
En lo que afecta a la Policía Portuaria, estas potestades se manifiestan principalmente en dos ámbitos. El primero es la policía y vigilancia del dominio público portuario, especialmente en relación con su gestión, protección, ordenación y utilización. El segundo se relaciona con las tasas y con la potestad sancionadora, mediante la constatación de hechos, la realización de mediciones o comprobaciones y la formulación de denuncias, actas e informes que pueden servir de fundamento para la liquidación de tasas o la tramitación de procedimientos sancionadores por los órganos competentes.
No todas las actuaciones de la Policía Portuaria constituyen, sin embargo, ejercicio de una potestad pública. Una parte sustancial de su actividad consiste en funciones materiales de vigilancia y protección objetivamente semejantes a las reguladas por la legislación de seguridad privada.
La laguna jurídica surge precisamente de esa dualidad. La legislación portuaria ampara suficientemente sus actuaciones como policía administrativa y agente de la autoridad, pero no contiene un estatuto legal completo para las labores materiales de vigilancia y protección que desarrolla como personal laboral de una entidad pública.
¿Una disposición adicional en la Ley de Seguridad Privada?
Por todo esto, una disposición adicional en la Ley de Seguridad Privada podría ser una solución pertinente. No para convertir a la Policía Portuaria en personal de seguridad privada ni para alterar las potestades previstas en la Ley de Puertos, sino para reconocer legalmente que este personal público puede ejercer directamente funciones de vigilancia y protección portuaria, delimitando sus facultades, obligaciones, garantías y deberes especiales de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
La cuestión no es, por tanto, que la Policía Portuaria realice una vigilancia materialmente distinta. La verdadera singularidad es que realiza funciones comparables a las de la seguridad privada desde una relación de empleo público laboral y dentro de una entidad que combina gestión sometida al Derecho privado con el ejercicio de potestades administrativas.
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