Recta gubernatio prosperitatis fundamentum est
A la carga con la privatización, la prensa del sector portuario se hace eco de la licitación del organismo público portuario Puertos del Estado para actualizar la información sobre los modelos de gestión portuaria en el contexto internacional en relación con la estructura organizativa y de gobierno, los terrenos y la lámina de agua, las infraestructuras y los servicios portuarios. Cuestiones, todas ellas, que influyen en la competitividad y eficiencia de los puertos.
Son muchos los que han hablado sobre gobernanza, un concepto amplio y multidisciplinar cuya definición varía según el autor y el contexto en el que se utilice. De todas ellas me quedo con la de Ostrom (1990) quien, abordando la forma de disponer los recursos y la toma de decisiones en los asuntos de gobierno, define la gobernanza como un conjunto de reglas, prácticas y acuerdos que rigen la gestión y el uso de recursos compartidos; ya que, a fin de cuentas, desde el punto de vista empresarial un puerto podría definirse en base a los recursos que se precisan para cumplir sus fines, esto es: un sistema holístico formado por un conjunto de recursos naturales (espacios físicos), materiales (obras e instalaciones), financieros (capital), tecnológicos (know-how), humanos (organizativos) y de producción (servicios) que permiten realizar la empresa portuaria (entendida como la transferencia modal del tráfico marítimo y terrestre de mercancías y pasajeros) en condiciones técnicas, económicas y de seguridad; y, desde el punto de vista de la organización de empresas, la gestión de recursos consiste en el despliegue eficaz y eficiente de los recursos de la organización cuando son requeridos.
Es noticia
Desde un punto de vista organizacional, el organismo gestor del puerto es una entidad (ya sea pública o privada) que da sentido a este sistema y hace que funcione llevando la responsabilidad de su gestión, explotación y desarrollo. El organismo gestor del puerto (managing body of the port) es una entidad comúnmente conocida como Autoridad Portuaria que ejerce con el adecuado marco jurídico las competencias necesarias que permiten planificar, construir, mantener y operar las obras, instalaciones y servicios del puerto y velar por la seguridad y la sostenibilidad de la actividad portuaria.
Ante la necesidad de mantener el desarrollo y continuidad del negocio portuario es muy importante asimilar estos conceptos y saber distinguir entre el organismo gestor del puerto (bajo la forma que corresponda) el puerto en sí mismo y la terminal o instalación portuaria (que será aquella parte del puerto con una misma utilización y unidad de explotación). Asimismo, también es importante no confundir gobernanza y gobierno corporativo porque aunque ambos conceptos están relacionados y se utilizan para describir cómo se administran las organizaciones, ya sea en el ámbito público o privado, mientras que la gobernanza es un concepto más amplio que abarca la administración y la toma de decisiones en diversos contextos, el gobierno corporativo es un componente específico de la gobernanza que se enfoca en la administración de las empresas. Ambos conceptos comparten principios relacionados con la toma de decisiones, la transparencia y la rendición de cuentas, pero difieren en su alcance y en el contexto en el que se aplican.
Hecha esta diferenciación, en el entorno portuario la gobernanza se relaciona con la forma en que se administra y se toman decisiones políticas y estratégicas en los puertos para garantizar que funcionen de manera justa, eficiente y en beneficio de la sociedad en su conjunto. La gestión eficiente de los puertos es un componente central de la gobernanza portuaria. La inversión en infraestructura portuaria, la planificación de la capacidad, la asignación de recursos y la optimización de los flujos de carga son elementos esenciales para garantizar que los puertos operen de manera eficaz. Una administración ineficiente puede dar lugar a cuellos de botella en el comercio, retrasos en la entrega de mercancías y mayores costos de transporte, lo que perjudica la competitividad económica.
Desde el punto de vista de su esfera económica los modelos de gobernanza portuaria incluyen puertos públicos y privados, con divisiones claras entre el sector público y privado en cuanto a su propiedad y operación. Los puertos públicos son de propiedad y operación de entidades gubernamentales, con un enfoque sesgado al interés público. Los puertos privados son propiedad de inversores privados y, en general, se centran en la rentabilidad. Una combinación de ambos modelos se conoce como «asociación público-privada» (APP) en la que gobierno y sector privado colaboran en la gestión y desarrollo de los puertos. Estas asociaciones público-privadas pueden tomar diversas formas, como concesiones, contratos de concesión, arrendamiento o acuerdos de colaboración en los que el gobierno retiene la propiedad, pero se asocia con empresas privadas para mejorar la eficiencia y la inversión. Dentro de esta encontramos dos modelos clásicos el “Toolport” o “puerto herramienta” que implica la subcontratación por parte del sector público, titular del puerto y sus servicios, de algunas funciones operativas al sector privado, y el modelo “Landlord Port” o “puerto propietario” donde el sector público retiene la propiedad, pero cede la operación a una entidad secundaria (privada). Estos modelos han sido ampliamente estudiados y descritos por investigadores de reconocido prestigio (Baird, Brooks, Cullinane, Liu, Notteboom, Laxe, etc.) incluso el Banco Mundial (2007) desarrolló una herramienta para ayuda a la toma de decisiones para la reforma de las instituciones públicas que prestan, dirigen y regulan los servicios portuarios en los países en desarrollo. La clasificación de los distintos modelos, según la bibliografía, se realiza de acuerdo con la naturaleza del titular de la infraestructura y los servicios y de la naturaleza del prestador de los servicios:
Sin embargo, todas las clasificaciones se basan en el estudio de infraestructuras y servicios desde el punto de vista de la oferta, pero ninguno repara en la perspectiva del cliente. Desde el punto de vista de la demanda de los servicios portuarios poco importa quién sea el propietario de la infraestructura o el titular de los servicios, si es del Estado o si se trata de un particular, si la infraestructura es de propiedad o si está arrendada porque, desde su perspectiva como consumidor, el puerto es meramente el lugar dónde concurren la producción y el consumo de servicios.
Para el cliente la instalación portuaria (o el puerto) será pública si está abierto a todos los clientes y será privada si su uso está restringido o es exclusivo de un particular determinado que podría ser una mercancía (si es un puerto o terminal dedicado) un tráfico de pasajeros o una compañía de transporte (marítimo o terrestre).
Esto es importante porque independientemente de la titularidad de infraestructuras y servicios en algunos países como España el operador de los servicios puede no corresponder con el operador de la infraestructura. Es el caso del “contrato de concesión de obras públicas portuarias” regulado en el artículo 101 del TRLPEMM, una concesión administrativa que permite la construcción y explotación de un nuevo puerto o una parte nueva de un puerto susceptible de explotación independiente y abierta al “uso público o aprovechamiento general”, pero no habilita necesariamente al contratista para prestar servicios portuarios sobre la obra que constituye su objeto. El hecho de que la operación de los servicios se separe de la persona que opera la infraestructura no deja de ser una peculiaridad que añade confusión pues lo más habitual es que los servicios portuarios, especialmente aquellos que se prestan a la mercancía, estén vinculados al terreno y a la infraestructura de manera que quien ocupa el suelo y por tanto opera la infraestructura es, habitualmente, quien opera los servicios que se prestan sobre ella.
Esta situación nos conduce a analizar el puerto como un mercado de servicios portuarios, un lugar de compra y venta de intangibles que se encuentra en competencia con otros mercados que proveen idénticos servicios. Tomando en cuenta esta perspectiva es desde dónde verdaderamente se puede evaluar la eficiencia de los distintos modelos de hacer o, lo que es lo mismo, de gobernanza.
Otro aspecto clave que hay que destacar es la necesidad de clarificar qué es a lo que nos referimos cuando hablamos de “servicios portuarios” ya que normalmente se introduce este concepto como dado por sabido cuando en realidad no existe una definición clara y está sometido a diversas interpretaciones por definiciones vagas e imprecisas dadas por las distintas regulaciones portuarias a nivel mundial, o se reduce a meros listados de actividades que se realizan en los puertos como sucede en el caso del reglamento de servicios portuarios europeo (Reglamento 2017/352 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2017, por el que se crea un marco para la prestación de servicios portuarios y se adoptan normas comunes sobre la transparencia financiera de los puertos). En la legislación española actual (el TRLPEMM) hay que remontarse hasta el artículo 104 para empezar a hablar de “Servicios prestados en los puertos de interés general” y no es hasta el artículo 108 dónde se especifica que los “servicios portuarios” son “las actividades de prestación que sean necesarias para la explotación de los puertos dirigidas a hacer posible la realización de las operaciones asociadas con el tráfico marítimo, en condiciones de seguridad, eficiencia, regularidad, continuidad y no discriminación, y que sean desarrolladas en el ámbito territorial de las Autoridades Portuarias” pero, sin embargo, algo tan importante como es el servicio de ordenación, coordinación y control del tráfico portuario marítimo que recibe todo buque para navegar de forma segura de entrada (y salida) al puerto, está excluido de la categoría de servicio portuario, se clasifica como “servicio general portuario” y se reserva su titularidad y ejecución a la Autoridad Portuaria pública. Esta y otras evidentes contradicciones hacen necesario unificar criterios para establecer un código que permita comprender a que nos referimos al hablar de “servicios portuarios” y cuáles son estos servicios para escapar de la tendencia de la legislación española a definir y, sobre todo, a clasificar los servicios portuarios en función de quién los presta sin priorizar quien los recibe; bien como hacía la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la cual los servicios portuarios aparecían vinculados a la titularidad y competencias de la Autoridad Portuaria o bien dividiéndolos en generales y básicos para identificar a su productor como hacía en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general; aunque, al menos, en esta Ley se aprecia la voluntad acertada del legislador por definir los servicios portuarios como aquellas “actividades de prestación de interés general que se desarrollan en la zona de servicio de los puertos, siendo necesarias para la correcta explotación de los mismos en condiciones de seguridad, eficacia, eficiencia, calidad, regularidad, continuidad y no discriminación.”
Los servicios portuarios son un proceso dinámico que implica la transferencia de intangibles (tales como la eficiencia logística, la seguridad y la coordinación) del proveedor portuario al cliente, representado por los modos de transporte (marítimo y terrestre) y la mercancía (o el pasajero) que se realiza a través de una interacción directa, que se caracteriza por la simultaneidad en tiempo y espacio de producción y consumo en un ambiente de competencia. En esta transferencia el modo de gestión del puerto desempeña un papel crucial para facilitar la fluidez de las operaciones y satisfacer las necesidades específicas de los clientes de transporte, lo cual es esencial para mantener la continuidad del negocio portuario en un entorno global altamente competitivo donde la excelencia es fundamental para la satisfacción del cliente.
Como hemos referido nos interesa la visión del cliente y, con esa visión, los servicios portuarios pueden clasificarse en función de quién los recibe. Una relación exhaustiva, pero no limitativa puede ser:
1) Servicios al buque (transporte marítimo):
a. Servicios de ordenación, coordinación y control del tráfico marítimo portuario (VTS portuario)
b. Servicios técnico-náuticos: practicaje, remolque y amarre y desamarre.
c. Servicios de recogida de desechos (MARPOL)
d. Servicios de avituallamiento (agua, combustibles, carburantes, lubricantes y demás aceites de uso técnico)
e. Servicios de suministro de energía
f. Servicios de aprovisionamiento (pertrechos, piezas de repuesto, alimentos de consumo de la tripulación y de los pasajeros o de los animales transportados, cartas náuticas, etc.)
g. Servicios de reparación y mantenimiento de buques.
h. Servicios de consignación.
2) Servicios a la mercancía:
a. Servicios de manipulación de mercancías (carga, estiba, descarga, desestiba, tránsito marítimo y trasbordo de mercancías).
b. Servicios de conducción (transporte horizontal).
c. Servicios de almacenaje.
d. Servicios de provisión de frío.
e. Servicios de consolidación y ruptura de la carga.
f. Servicios de consignación.
3) Servicios al pasajero:
a. Servicio de embarque y desembarque de pasajeros
b. Servicio de carga y descarga de equipajes
c. Servicio de embarque y desembarque de vehículos en régimen de pasaje
4) Servicios al transporte terrestre:
a. Servicios de ordenación, coordinación y control del tráfico portuario terrestre (carretera y ferrocarril)
b. Servicios de suministro de combustible
c. Servicios de mantenimiento y reparación.
d. Servicios de estacionamiento.
De la operación y organización de los servicios portuarios al cliente le interesa conocer quién es el prestador y qué es lo que hace, es decir la naturaleza del prestador (si se trata de un operador público o privado) y el modo de operación de los servicios (si hay exclusividad o existe concurrencia) del puerto.
Para introducir la visión del cliente es necesario ampliar la tabla 1 anterior, lo que constituye una novedad en el estudio de la gobernanza, que se explica bien con la información que facilita el siguiente cuadro, referida al sistema portuario español:
A partir del cual se puede componer una tabla de asignación de modelos de gestión portuaria:
Por último, la integración de los dos puntos de vista sobre cómo se organizan la oferta de servicios (organismo gestor del puerto) y la demanda de servicios (cliente) permite tener una visión epistémica y completa de cómo es el mercado y el modelo de gobernanza portuaria. De esta forma se podría completar la carta de modelos de gobernanza ofrecida por el Banco Mundial:
En conclusión, la complejidad de la gobernanza portuaria exige destacar la perspectiva del cliente en la evaluación de los modelos de gestión. La privatización en el sector portuario se presenta como un elemento clave, evidenciando la necesidad de clarificar conceptos como gobernanza, gobierno corporativo y servicios portuarios. La propuesta de una clasificación de servicios según el cliente añade una dimensión valiosa al análisis, destacando la importancia de comprender las necesidades específicas de cada segmento. Además, la sugerencia de unificar criterios para definir servicios portuarios refleja la necesidad de coherencia en la legislación y regulación del sector. En última instancia, el enfoque adoptado, integrando las perspectivas tanto del proveedor como del cliente, proporciona una base sólida para evaluar y mejorar los modelos de gestión portuaria, reconociendo la importancia crucial de la satisfacción del cliente y la eficiencia en un entorno global altamente competitivo.
Referencias
Baird, A. (2000). Port Privatisation: Objectives, Extent, Process, and the UK Experience. International Journal of Maritime Economics, 2, 177-194. Hercules E. Haralambides. ISSN: 1479-2931. https://doi.org/10.1057/ijme.2000.16
Brooks, M. (2004). The Governance Structure of Ports. Review of Network Economics, 3(2). Berlín: Walter de Gruyter GmbH & Co. https://doi.org/10.2202/1446-9022.1049
Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Accesible en:
https://www.boe.es/eli/es/rdlg/2011/09/05/2/con
Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2017, por el que se crea un marco para la prestación de servicios portuarios y se adoptan normas comunes sobre la transparencia financiera de los puertos. Accesible en:
https://www.boe.es/doue/2017/057/L00001-00018.pdf
Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.
World Bank. (2007). Port Reform ToolKit. Second Edition. Public-Private Infraestructure Advisory facility. Washington, DC. 2007. Accesible en:
