Lo de los barcos apestados no es cosa nueva, a decir verdad, durante los siglos XIV al XVIII, los puertos europeos temían que los barcos procedentes de zonas infectadas trajeran la peste. Se consideraba que un buque estaba apestado si había enfermos o muertos durante la travesía, procedía de un puerto declarado “sospechoso” o “infectado” o transportaba mercancías asociadas a ratas y pulgas (trigo, telas, especias). Una bandera amarilla debía ondear si había “peste a bordo”, “buque en cuarentena” o “buque apestado” y esos barcos no podían atracar libremente siendo obligados a permanecer fondeados lejos del puerto, desinfectar las mercancías y someter a la tripulación a aislamiento.
De hecho, la palabra cuarentena (del italiano quarantena que significa “cuarenta días”) proviene de los 40 días que Venecia estableció en 1377 para aislar a barcos y viajeros sospechosos de portar la peste.
Lo habitual es que una vez fuese necesario aislar a la tripulación de estos buques o a los viajeros en lugar a salvo para cumplir la cuarentena, los afectados eran acogidos en lazaretos, normalmente islas, fortalezas o edificios alejados al objeto de evitar que las epidemias entraran en las ciudades portuarias. Muchos de estos lazaretos (cuyo nombre proviene de San Lázaro, patrón de los enfermos y leprosos) comenzaron siendo hospitales para leprosos que luego se adaptaron para las cuarentenas marítimas y fueron, en esencia, los primeros centros de control epidemiológico de la historia. En España sería el caso del lazareto de Mahón en Menorca, de la Isla de San Simón en la ría de Vigo o de la Isla de Pedrosa en la bahía de Santander entre otros muchos sin olvidar que, en Canarias, precisamente, existían los lazaretos de Gando en Gran Canaria (situado cerca del actual aeropuerto) que recibía barcos procedentes de África y América y fue muy importante para el control del cólera y la fiebre amarilla y el de Tenerife ubicado donde hoy está el Parque Marítimo César Manrique.
de interés ↷
MSC Mediterranean Shipping Company Announces Ownership Transfer
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De lo anecdótico a lo mundano, la cuestión del buque apestado hoy es bastante más compleja de lo que se piensa porque con un buque que necesita refugio o asistencia, pero que simultáneamente representa un riesgo sanitario grave confluyen tres planos jurídicos distintos: el deber internacional de auxilio y salvamento marítimo, la soberanía del Estado ribereño sobre sus puertos y las competencias sanitarias y de seguridad pública.
Y es precisamente ahí donde aparece un entramado muy amplio de normas y tratados internacionales (SOLAS, UNCLOS, Convenio SAR, costumbre internacional, normativa nacional y europea, Reglamento Sanitario Internacional OMS, etc.).
La obligación de prestar auxilio existe sí (Capítulo V, Regla 33 de SOLAS y artículo 98 de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar-UNCLOS), pero no la de llevar al buque auxiliado al puerto más próximo porque el principio de la soberanía del Estado sobre sus puertos determina que el acceso a puerto interior no es, en principio, un derecho absoluto del buque extranjero. Entonces ¿Qué pasa específicamente con un “buque apestado” (cuyo término técnico en realidad sería: buque con riesgo epidemiológico, enfermedad transmisible o evento de salud pública internacional)?
El Reglamento Sanitario Internacional (OMS 2005) obliga a evitar la propagación internacional de enfermedades, pero también a evitar restricciones innecesarias al tráfico marítimo. Es decir, el Estado no puede bloquear arbitrariamente, pero sí puede imponer medidas sanitarias como, por ejemplo, cuarentena, inspección, fondeo exterior, limitación de desembarco, aislamiento, control médico, etc. y la autoridad que realmente puede imponer operativamente la admisión o atraque de un buque en situación de peligro no es la Autoridad Portuaria, sino la Administración Marítima, actuando normalmente a través de la Capitanía Marítima, pero también por decisión del Director General de la Marina Mercante, quien (vía artículo 299 del TRLPEMM) puede tomar decisiones respecto de los buques necesitados de asistencia en peligro de naufragar (como pudiera ser un buque con su tripulación enferma) lo he vivido.
Por otra parte, la competencia de Sanidad Exterior (que desarrolla el Ministerio de Sanidad a través de la Subdirección General de Sanidad Exterior) corresponde al Estado (artículo 149.1.16.ª de la Constitución) porque afecta directamente al control sanitario de fronteras internacionales y a la protección de la salud pública frente a riesgos transfronterizos, materias reservadas y conectadas además con las competencias exclusivas estatales sobre marina mercante (artículo 149.1.20.ª CE). Por ello, las medidas de aislamiento, cuarentena, limitación de desembarco o incluso denegación temporal de entrada de un buque con riesgo epidemiológico son decisiones legítimas que se ejercen a través del control en frontera (ministerio del interior) por el ministerio de sanidad.
La clave está en distinguir entre las medidas que afectan a personas que ya se encuentran bajo jurisdicción territorial plena del Estado y aquellas que se adoptan en el ejercicio del control de acceso al territorio nacional, especialmente en frontera marítima.
Dado que según el ordenamiento jurídico nadie puede ser sometido a pruebas médicas sin su consentimiento, ni tampoco a confinamientos en contra de su voluntad (pues se trata de una privación de libertad) y las pruebas médicas obligatorias, los aislamientos forzosos o las cuarentenas coercitivas afectan directamente a derechos fundamentales como la integridad física (artículo 15 CE) y, sobre todo, la libertad (artículo 17 y 19 CE); las medidas sanitarias individualizadas que impliquen privación o restricción de libertad requieren control o autorización judicial, especialmente cuando afectan a personas identificadas concretamente y no se basan únicamente en medidas generales de policía sanitaria (la Ley Orgánica 3/1986, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, habilita a la autoridad sanitaria para adoptar medidas de reconocimiento, tratamiento, hospitalización o control cuando existan indicios racionales de peligro para la salud pública, pero precisamente porque esas medidas pueden afectar a derechos fundamentales, su ejecución coercitiva exige normalmente ratificación judicial conforme a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Ahora bien, otra cosa distinta es el ejercicio de la soberanía fronteriza del Estado. El Derecho Internacional no reconoce a un extranjero un derecho absoluto de entrada en territorio nacional ni, en el ámbito marítimo, un derecho incondicionado de acceso al puerto interior. El Estado ribereño conserva la potestad soberana para controlar el acceso físico a su territorio por razones de seguridad, orden público, salud pública o protección sanitaria. Ahí es donde entra plenamente la sanidad exterior. Cuando un buque con riesgo epidemiológico se aproxima a puerto, el Estado puede legítimamente impedir el desembarco o la entrada territorial mientras se evalúa el riesgo sanitario, sin que ello equivalga necesariamente a una detención arbitraria de las personas a bordo. Jurídicamente, la situación se parece más a una denegación o condicionamiento del acceso fronterizo que a una privación penal o administrativa de libertad dentro del territorio nacional.
En definitiva, el punto jurídico clave es que el Estado no puede tratar discrecionalmente a las personas como simples objetos de policía sanitaria una vez sometidas plenamente a su jurisdicción territorial interna, porque ahí operan de lleno las garantías constitucionales y judiciales. Pero sí puede ejercer un control preventivo muy intenso sobre el acceso fronterizo marítimo, incluyendo restricciones de entrada, cuarentenas operativas y limitaciones de desembarco, siempre que se mantenga la asistencia humanitaria y sanitaria compatible con las obligaciones internacionales de salvamento y protección de la vida humana.
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